推广PPP,除了应急地解决当前的地方债燃眉之急以外,更重要的是以此来实现政府投资职能的科学定位,合理划分政府与市场的边界,实现公共部门与私人企业之间的协调发展,建立科学的城市建设管理模式。

自财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)今年9月24日发布以来,PPP成为财经热点,并通过今年10月的APEC财长会议得到了进一步升温。从目前对于PPP的研究及推广实践来看,需要进行重新认识及定位,明确其发展模式重于融资渠道的实质,以此把握实践推广PPP的若干要点,才能让其更好地为城市建设管理发挥作用。

准确理解PPP强调发展模式

重于融资渠道的实质

PPP字面理解为公共部门-私人企业-合作经营,可简称为公私合作或公私合营,政府文件表述为政府和社会资本合作模式。它是指政府公共部门出于自身发展目标的需要及资金短缺的现实,与私人企业建立某种形式的合作经营关系,为社会提供公共产品或服务,同时私人企业获得合理的回报,既实现公共部门的经济社会发展目标,又满足私人企业的投资经营利益诉求。

PPP在当前更多地还是被作为一种融资渠道在对待,其概念热销实际上反映的是当前地方债困局难解、偿债高峰已至、原有地方经济社会发展模式后劲不足的困境。长期以来,在唯GDP政绩观的影响下,地方以土地财政为依托,债务规模急剧上升。根据审计署审计报告,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.88 万亿元,负有担保责任的债务2.66 万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.33 万亿元。实际上,自2012年起,规模巨大的地方债已经进入偿债高峰,对地方政府的偿债能力形成了巨大考验。土地出让金收入一直都是地方政府偿债资金的主要来源,从去年起,地方的土地出让金收入面临着房地产市场增长前景不明带来的巨大不确定性,在三四线城市更加明显。迫于严峻的偿债形势,通过借新还旧、不断展期的方式,地方债总体上得以避免出现违约的尴尬局面,但这既给地方政府背上了沉重的包袱,又给金融系统稳健运行埋下了巨大隐患。国务院今年10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文)立足于加强地方政府性债务管理,建立规范的地方政府举债融资机制,防范可能的财政金融风险,主要体现在融资平台公司政府融资职能剥离、举债主体资格限制于省级地方政府、举债方式限制于债券融资以及推广PPP。从这个意义上说,推广PPP被作为一种融资渠道在予以重视。财政部今年10月23日发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)关于“通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务”的规定,无疑极大地刺激了地方政府对于PPP的热情。从形势出发,重视PPP的融资渠道功能成了各级政府“头疼医头”的现实选择。

但是,实质上PPP更加侧重于强调发展模式而非简单的融资功能。政府举债和PPP都能实现公共项目的融资,政府举债重点注资于没有收益的公益性事业发展,PPP重点注资于有一定收益的公益性事业投资和运营,从而实现“政府的归政府、市场的归市场”的合理分工。虽然从上世纪开始我国就已经通过BOT等方式在交通、水务、环保等领域引入了PPP,并在近几年有所放量,但总体开放规模有限,大量的有收益项目仍由政府主导的地方融资平台完成。另一方面,私人企业基于利润约束,不大会介入无收益的公共项目,政府融资平台由于平衡资金的需要大量介入公共项目之外的市场化高盈利项目,典型的如政府平台公司大多不同程度介入房地产开发业务。政府与市场错位、公共部门与私人企业之间争利的局面不可避免,既影响到公共目标的顺利实现,又挤压了私人企业的生存空间。推广PPP,绝不是简单地为地方政府解债务之困,更重要的是通过政府举债与PPP之间的分工与协调,建立公共经济领域的科学发展模式,让私人企业的机制、资金与公共部门的资源通过特许经营、政府购买等多种形式在收益性公共项目上融合,使政府有更多的精力和资源专注于无收益、低收益的公共项目开发,推动城市建设管理的创新,这也正是党的十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要点所在。

因此,推广PPP,除了应急地解决当前的地方债燃眉之急以外,更重要的是以此来实现政府投资职能的科学定位,合理划分政府与市场的边界,实现公共部门与私人企业之间的协调发展,建立科学的城市建设管理模式。

实践推广PPP的三个要点

把握了PPP的实质,结合我国以往PPP的实践经验,下一步推广PPP要把握如下几个要点:

一是充分重视并体现契约精神,在立法和项目合同签订两个层面,给予PPP中私人企业一方切实、合法、有效的保障。私人企业之所以愿意参与PPP,是看中了合作项目的长期、稳定回报的优势,但同时面临着投资额大、回报周期长、潜在的不确定因素多的劣势。私人企业相对于政府部门往往处于弱势地位,由于公众利益格局变化、合作双方情势演变等原因,私人企业利益得不到保护甚至被侵占的情况时有发生,导致私人企业对参与PPP既有热情又有恐惧。在立法层面,当前对于PPP的立法正在计划落实之中,如国家发改委起草中的《基础设施与公用事业特许经营法》。但PPP并不等同于特许经营,还包括政府购买公共服务等。另外,对PPP项目投资人的选定是采取招投标法还是以政府采购形式确定,以及如何保证PPP项目用地能合法落实至投资人,都与现行的招投标、政府采购、土地管理等法规需要衔接协调。因此,市场急需一部能够完整解决PPP项目运营的法规,从项目选定、立项、审批、用地、投资、运营等各方面来提供法律保障。在项目合同签订层面,基于PPP项目周期长、未来不确定因素多的特点,合作双方对可能发生的因素尽可能地约定并预先制定好应对机制及措施,切实消除私人企业的后顾之忧。

二是充分发挥政府的合作与监管职能,使公共利益与私人企业利益相协调。本质上私人企业与公共部门的趋利性是相反的,但合作发展目标是共同的。政府在与私人部门达成项目合作时,既要履行作为政府合作一方应尽的义务,规范简化项目审批程序,为项目开发提供尽可能的便利行政条件;同时又要履行作为政府监管的职责,监管合作项目的规范运营,保护所有投资合作方的合法权益和项目众受的共同利益,监控项目收益的波动状况,通过事先的约定、事中的监控和事后的执行,以调价、补贴等方式对低收益项目合理补偿,以调价、调整合作期限等方式对高收益项目合理摊薄,达到公共部门、私人企业、社会公众三者利益的协调统一。

三是科学把握上项目的进度,避免重蹈地方债的教训。在项目规模上,目前较多的说法是参照国外成熟国家PPP仅占公共项目20%左右的经验数据来界定我国的PPP项目数量及规模,以期调低PPP应用推广的期望值。这不能一概而论,应根据我国公共项目的受众状况、拉动效应等综合评估而定,个人认为根据我国的人口分布、发展阶段等因素,PPP项目规模应可超过这一国外经验值,值得大力推广。但是,在过程中要防止因急于化解地方历史债包袱而急于铺开的倾向。就目前情况来看,各地对PPP反应迅速,热情高涨,这尤其值得警惕。要结合中央关于稳增长调结构、促改革惠民生的新常态要求,合理把握上项目的进度,防止出现重复建设和投资过热,最终损害私人企业和社会公众的利益。